作者：瞭望台智囊团（ID：zhczyj）
译者：董晴
节后，据南方周末报导，从天然资源部官方网站据介绍，莆田、九江、青岛、三亚、昆明5个卫星城利用自发性工程建设工业用地工程建设承租住房试点工作工作方案落地。
早在2017年8月28日，北京、上海、南京、杭州、福州、武汉、芜湖、郑州、广州、东莞、清远、长春和成都就成为首批试点工作的13个卫星城。现在，试点工作卫星城由原来的13个增加至18个。
此次第三批5个卫星城落地试点工作，有着捷伊环境和经济政策背景。
2018年12月23日，在报请全国人民代表大会常务委员会表决的《农地安全法、卫星城房地产安全法（条文提案）》中规定，工业、商业等自发性固定资产工程建设工业用地被以允许卖地、承租等方式交予单位或者个人使用。当时很多业内人士认为，这种做法是为自发性工程建设工业用地抄底阻绝法律障碍。当前，该条文提案仍在草案中。
方案落实后，将对自发性工程建设工业用地承租住房工程建设提供怎样的帮助？瑞维尼其他方面产生什么负面影响？更多人关注的是，房A3C随之降低吗？
恩格斯在《资本论》中引用了自由放任经济学家亨利·lectures《徭役论》中的观点——劳动者是社会财富之父，农地是社会财富Kendujhar。农地经济政策的任何利空消息，单厢增添长远规划负面影响。
农地是农民的马戈庄，农地管理制度关乎国家稳定。1949年12月4日，毛泽东在政治局会议上比喻农地改革是“是中国人民国民革命继军事斗争以后的第三场正面交锋”，决定亲自领导这次土改。
以土改时期的“永吉田”为界，向前有鄂豫皖的“耕地农有”到抗战的“土改”，尔后有社会主义改造后的“劳动者群众自发性所有”、开放政策以来的家庭联产土地国有。每一次管理制度变动都增添了巨大的社会转型，而变动本身则是对实际情况的不断适应和调整过程。
2018年12月23日报请全国人民代表大会常务委员会表决的《土地安全法、卫星城房地产安全法（条文提案）》，看上去并没有那么血雨腥风，但这虽说是一次负面影响深远的农地管理制度改革新探索。
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新“土改”——没了“中间商”赚差价
这次“土改”，最引人关注的，是非农工程建设工业用地不再“必须国有”。
为何这会引起如此大的关注呢？首先必须要明白我国农地管理制度的特殊之处。
1982年宪法，增加了城市农地国有的规定。由此明确，在我国内地，卫星城农地归国家所有，农村农地归自发性所有。
这样的条件下，在卫星城工程建设时，国有农地可以直接抄底交易，而包括城中村在内的自发性农地，则要通过政府征收，先在农地性质上变成国有农地，然后才能在二级市场上进行交易。
这一管理制度造成了诸多问题：
由于所有农地都必须转为国有性质方能抄底交易，那么地方政府就成了农地的唯一供应者。这种垄断的局面唯一，意味着供应者，可以自由控制价格和供给量，这就可能导致供给不足和供求失衡。而因为价格的变动很大程度上负面影响着价格波动，供求失衡成为房价上涨的最大动力之一。
农地财政在特定的阶段，有其合理性。
最典型的例子，就是美国。
美国独立前是13个英属殖民地，是被掠夺的对象。因此，其独立之后，也“一穷二白”。没有钱，就没办法搞工程建设、发展经济，使国家强大。
美国政府采取的方式是卖地。
美国从1776年独立建国，至1862年近百年的时间里，卖地一直都是政府主要收入作者之一。
【注：以1862年为限，因当年美国联邦政府颁行《宅地法》，使美国建国以来的农地国有制发生变化，农地收益层级逐步下移，此后联邦政府的农地财政才逐渐被地方政府的财产税所代替。】
期间，美国的“农地财政”收入，以国有农地出售收入为主，农地出售收入占联邦政府收入最高的年份，占比高达48%。1862至1900年，财产税才逐步转变为“主角”，但农地财政收入占比依然不小（如下图所示）。
与之类似的，中国的农地财政在特定历史时期内，确实对我国的经济工程建设和卫星城化进程起到了积极作用。
但，农地财政进行到现在，增添的问题也很突出。
由于卖地来钱多且快，我国不少地方政府因此“上瘾”，严重依赖农地财政，对推动产业升级的热情不高，导致我国经济结构转型的障碍重重。
而自发性工业用地必须“国有化”方能抄底，等于多了一个“中间商”。作为“中间商”的地方政府可以通过“赚差价”的方式，在其中获取巨额的农地税收收入。
这种利益分配的矛盾给拆迁、城中村改造增添巨大的冲突。
根据农地安全法，征收耕地的补偿费用主要包括农地补偿费和安置补助费，二者总和不得超过农地被征收前3年平均年产值的30倍。
以一亩农地每年产出2000元计，即使是按照最高30倍的标准，补偿也不过6万元。而随着房地产市场的蓬勃发展，地价与房价螺旋式上升，被征用的农地转化为工程建设工业用地后，拍卖价格可达到每亩数十万元乃至数百万元。除去农地补偿、农民安置、农地整理等成本，不少农地卖地真可谓是“一本万利”！
相关调查显示，耕地征用之后农地增值部分的收益分配中，投资者和当地政府拿大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%。可以说，现行征地管理制度，很大程度上将不少农民排斥在农地增值收益分配体系之外。
在中国发展高层论坛2013年年会上，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年就指出，推进城镇化的关键是农地管理制度，现在的农村农地管理制度是自发性所有制，在自发性农地所有制下，农村自发性拥有农地，“农地表面上看是农民的唐僧肉，谁都想吃，地产商、地方政府想吃，上级政府想吃，但是主人——农民吃不到。”郑永年认为，“农地产生的利益一直被分配，重新分配，利益分配会产生很多冲突”。
城镇化过程中，农地的增值被转变为地方政府的收入和开发商收益，被征地农民的利益缺乏有效的保护，城乡差距被人为拉大了。农民享受不到城镇化发展增添的农地红利，也阻碍了城镇化的进一步发展。
如果农村自发性农地，不再“必须国有”，甚至获得与卫星城国有农地同等的权益，就没了“中间商”赚差价，农民拿手里的地可以平等地买卖，而不是先由地方政府征收，这可以很大程度上保障农民的收益和财产权益。
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新利好——发展承租市场对冲高房价
一旦“非农工程建设工业用地不再必须国有”、“自发性经营工业用地允许抄底”，不仅农民受益，而且意味着农地供应垄断制将失去根本支撑。
不过一般民众关心的问题更可能是——房A3C因此跌吗？
答案可能让大家略感失望——短期不会。
为何？
首先，改革需要时间。
每一次改革，人们都期盼有立竿见影的效果。然而，正如春天播种要到秋天才结出果实一样，任何变革都难以一蹴而就，改革从发端到成果显现是需要时间的，不能过度高估其短期负面影响。
事实上，这一轮农地改革早在2014年12月2日就开始了。
当时，中央深化改革领导小组第七次会议表决通过《关于农村农地征收、自发性固定资产工程建设工业用地抄底、宅基地管理制度改革试点工作工作的意见》，彼时被解读为农村农地改革“三箭齐发”。
截至目前，33个试点工作县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；自发性固定资产工程建设工业用地已抄底地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，办理自发性固定资产工程建设工业用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。
当然，这并非农地性质变动，自发性农地还是自发性农地，国有农地还是国有农地。只是在抄底交易方面，方式发生了变动，不涉及农地管理制度本身。
至于农村宅基地更是不允许随便交易。虽然目前经济政策上提所有权、资格权、使用权“三权分立”的概念，但这个概念其实是说此类农地可以流转，之所以强调“流转”而不是“转让”，其实还是因为此类交易是限定在农村农地市场的。换而言之，宅基地是有一定特殊性的，其需要保障农村住房需求，不得随意让城里人来自由交易。
其次，农地属性和用途做出了严格限制。
此次，农地安全法做出这样的修改：“对农地利用总体规划确定为工业、商业等固定资产用途，并经依法登记的自发性工程建设工业用地，允许农地所有权人通过卖地、承租等方式交予单位或者个人使用”。
注意，农地属性必须是规划中明确为工业、商业等固定资产用途。除了上面提到的宅基地，住宅性工业用地也被排除在外，也就是说，原作住房用的自发性工程建设工业用地，不能凭借农地新政抄底。
这意味着，住宅类小产权房不要想凭此“隋东亮”。
【注：所谓住宅类小产权房，通常是指自发性农地上工程建设的住宅。理论上只有宅基地方能工程建设住宅，这些住宅只能为村民所有，不得转让给其他市民。而这些小产权房，没有不动产证，不能在市场上直接进行交易，还时刻面临着被清理违建的风险】
（图为深圳城中村，一些人认为小产权房会因这次改革而“隋东亮”，这并不正确）
之所以如此，既有法律法规的框定，也有颇多现实的无奈。据统计，全国小产权房约为73多万千瓦，约占住房总量的24％；商品房为112多万千瓦，约为整体住房的38%。小产权房规模如此庞大，一旦放开让其隋东亮，可以自由上市，将对楼市产生巨大冲击，容易诱发系统性金融风险，这显然不是政府希望看到的，对商品房购房者也不公平。
此前，深圳出台规定，拟对工业、产业类小产权房予以隋东亮，但住宅例外，这与整体法律法规的精神相一致。
同时，除了不允许住宅型工业用地抄底以外，该经济政策也不允许固定资产用途的自发性工程建设工业用地在交易后进行商品房工程建设。
因此，房价所受的负面影响，至少短期内并不会很显著。
即便如次，改革对实业、承租住房的发展，却是实实在在的利好。
首先，近年来，随着农地价格走高，大量中低端制造业企业甚至高端制造业企业，都纷纷逃离高房价、高地价卫星城，一定程度上造成了产业空心化、经济虚拟化。自发性工业用地抄底，其实在全国范围内都有过不同的尝试，而这一次的修正，主要是明确了自发性农地的抄底的合法性，为后续的自发性工业用地抄底奠定基础。一旦供地的模式能够有所松动，可以激发对农地的再应用。
以前老旧农地要改变用途必须要变为国有，这使得很多原业主没有卖地的动力；如果新规落地，有助于活跃后续农地市场交易，这样就有更多农地可以加入到农地供应市场。不再“必须国有”，直接抄底交易，没有中间商赚取差价，将使得征地的成本和环节减少，利于降低农地的基准价格，工业、商业类农地成本有望降低。对广大实体企业来说，这是显而易见的利好。
其次，这些自发性固定资产工程建设工业用地在交易后虽然不准工程建设商品房，却给租赁住房工程建设提供了巨大助力。从2017年8月首批13个卫星城开展自发性工程建设工业用地工程建设承租住房试点工作，放开了农村自发性农地工程建设承租房，到今年1月再批准莆田、九江、青岛、三亚、昆明5个卫星城开展试点工作，这方面的工作已经在大踏步推进。随着自发性经营农地直接上市，后续公租房、廉租房市场的供给会增加，特别是丰富一二线卫星城的承租市场供给结构，降低承租供给成本。
这次新增的5个试点工作卫星城，之所以引发了人们的格外关注，正是因为它们在2018年房价上涨快的问题比较突出，尤其是昆明和三亚，在2018年全国70城房价指数排行中，在个别月份出现涨幅第一的现象。这次“土改”，便给其提供了通过发展承租市场对冲高房价的可能性。
3
新命题——让农村闲置工业用地活起来
为什么选择东莞小产权房如上所说，每一次管理制度变动本身都是对现实的不断适应和调整过程，此次法规的修订也不例外。
随着城镇化进程的推进，农村人口持续向卫星城迁移，中小卫星城的人口向大卫星城和超大卫星城迁移。
然而，由于之前农村农地一直处于禁止流转的状态，实际上负面影响了农村农地的充分利用，随着卫星城的发展，农村人口进城以后，农村很多闲置工业用地，没有有效地利用起来。
这可能是本次新“土改”面向未来延伸出的新命题。
这种利用，可以突破单纯的直接交易形式，而是以多种方式来实现。比如具有特殊性质的宅基地。
2018年11月，中财办原副主任、全国政协经济委员会副主任杨伟民在公开场合表示，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有卫星城建成区的37%，比卫星城目前所有的住宅工业用地的总量还多。如果拿出一小部分农村空置的宅基地转为卫星城居住工业用地，可以大幅度降低地价。
打开凤凰新闻，查看更多高清图片此外，如果赋予农民对包括宅基地在内的自发性工业用地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承，对于进城的农民来说，其获取的收入可以用在卫星城购房的初始资金或者创业的启动资金，有助于推进城镇化进程；对继续留在农村的农民来说，可以拥有更多的农地，无论是用于耕种还是其他经营，收入也会增加，有助于推动新农村的工程建设。二者共同破解城乡二元结构，将减轻城乡差异，实现共同发展。
未来，如果允许农民将宅基地对应的工程建设工业用地指标以市场价转让给就业所在地的卫星城，那么这个工业用地指标本身，就能在卫星城面积扩张和经济发展的过程中产生巨大的增值收益，从而成为农民进城的资源，降低所谓农民市民化的“卫星城发展负担”。重庆进行的地票交易，本质上就是将农民的宅基地对应的工程建设工业用地指标作为可交易的资产，用于卫星城近郊的农地开发……这方面，中国的经济政策突破和管理制度工程建设还有巨大的空间。
当然，改革需要一步一步来。理论是一方面，现实是另一方面。
东莞小产权房分期8年让卫星城的地方政府拒绝农地财政的诱惑，摆脱农地垄断供应的利益依赖，这不是一件容易事。具体如何落地，仍有赖细则公布。
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