来源：绵阳仲裁委员会 文：卿燕
引言
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为响应《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格[2014]2755号），各地纷纷出台政策对停车费收费标准不再设指导价，价格回归市场调节。随之部分小区月租停车费悄然上涨，引发小区业主不满，从而导致小区停车位（库）权属争议。虽然《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）及相关司法解释对小区停车位（库）的权属提供了基本的法律依据，但由于没有明确停车位（库）的产权归属，加之对建设用地分层利用制度的规定过于原则化及相关理论研究的不足，法律条文理解不一，以及业主对南京某一审判决认定停车位（库）归业主共有的案例的片面理解及传播，使得小区停车位（库）权属纠纷仍未停止。为正确理解与适用法律法规，妥善处理纠纷，笔者试以住宅小区地下停车位（库）为例，结合目前主要的学说观点及深圳小产权旧改部分地方行政规章、政策，对地下停车位（库）权属及相关问题予以法律分析。
我国住宅小区地下停车位（库）权属的主要学说
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“所谓车位，是指车库中的停车位，以及规划用于停车的具体地点。所谓车库，指隶属于整个小区，具有独立的空间、以存放车辆为目的的附属建筑物。”（注释1）一般来说，地下车位（库）可分为非人防工程性质的地下停车位（库）（以下简称非人防车位（库））和人防工程性质的地下停车位（库）（以下简称人防车位（库））。理论界对小区地下车位（库）的归属主要有四种观点：由当事人约定所有、业主共有、开发商所有、国家所有。
1.约定归属说
约定归属的法律依据是《深圳公明小产权房整栋出售物权法》第74条规定，即建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。该条规定引导当事人在合同中对停车位（库）权属进行自由协商并确定权利归属。
2.业主共有说
认为地下车位（库）所有权归属业主共有的观点有二：一是，根据《中华人民共和国物权法》第73条、74条规定，认为停车位（库）是为公共目的设立的，属于为小区业主提供便利的配套设施（即公用设施），建设小区配建停车场所是开发商的法定义务，且小区地下车位（库）建设费用分摊入商品房成本中，最终由业主负担；二是，按照“房随地，地随房”原则，不计容积率的地下车位（库）没有分摊土地使用费用，而业主按份共有小区土地使用权，地下车位（库）依附于该地，其所有权当然随土地使用权一起归于业主。（注释2）
3.开发商所有说
认为地下车位（库）所有权归属开发商的观点有四：一是，根据《商品住宅价格管理暂行办法》，地下车位（库）属于营业性设施，其建设费用未计入商品房成本。二是，根据《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》规定，地下停车位（库）含人防工程均未计入公用建筑面积部分。三是，小区的设施为谁服务和该设施的产权归谁所有是两个完全不同的法律问题。如小区配套商铺属于配套公共服务设施，但不属于业主共有，故公用配套产权并不必然属于业主共有。四是，根据“谁投资、谁受益”的原则，地下车库既然是由开发商投资建设的，所有权当然归开发商所有。
4.国家所有说
该学说针对的是人防车位（库）。根据《人民防空法》第2条规定“人民防空是国防的组成部分”、第5条规定“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”、第22条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，及《物权法》第52条规定“国防资产属于国家所有”，认为人防车位（库）性质为国防资产，属于国家所有，但开发商享有收益的权利。
相关法律规定评析
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（一）《物权法》第74条评析
《物权法》第74条规定：
“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”
该条对小区内停车位的权属采用的是法定和合同约定归属并举制，规定了业主共有车位的情形及由当事人自行约定权属的范围。但该条仍存在权属规定漏洞及实践中的操作困难。
首先，未明晰车位（库）产权归属。在当事人未就停车位（库）权属达成合意或者约定被认定无效等情况下，停车位（库）的权属处于不明确状态。
其次，意思自治原则可能形同虚设。现实操作中，开发商一般会在格式合同中将停车位（库）的权属约定归自己所有，故自由协商权利归属的美好初衷可能落空。
再次，约定权利归属的范围不明晰。主要源于两方面：一是，“规划”的范畴不明确。（注释3）该条中的“规划”究竟针对的是设计规范中强制性要求配建的车位（库），还是开发商通过报规的车位（含符合强制性要求配建的车位（库）及开发商自行增设的车位（库））？是否包含人防工程性质车位（库）？关于“规划”范畴的认定直接关系到约定车位（库）权利归属范围。二是，该条没有根据停车位（库）的不同类型对权属予以区分规定，如人防车位（库）是否属于约定权属的范畴不明晰，而各地产权办理政策不尽相同，人防车位（库）的权属认定成为难题。
最后，处置停车位（库）的限制要求不明晰。主要源于“首先满足业主需要”的内容不清晰。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第5条规定“建设单位按照配置比例将车位、车库，以出售、附赠或者出租等方式处分给业主的，应当认定其行为符合物权法第七十四条第一款有关‘应当首先满足业主的需要’的规定”，意图对“应当首先满足业主的需要”作出进一步解释，但实践中仍有理解和操作的困惑。主要体现在三个方面：一方面，“首先”一词是时间概念还是优先权？如果是优先权，权利人是否在“同等条件下”才享有，开发商能否以高价出售给业主以外的第三人？但如果是时间概念，那么究竟是多长时间？（注释4）一方面，因“规划”范围不明导致业主优先权的范围不明。同时，在业主转售停车位（库）时，是否也应当首先满足本小区内业主需要？对于后来购房的业主，是否仍然享有优先权？（注释5） 另一方面，“业主”一词含义模糊，如果房产开发商因未出售房屋而享有业主权利，则开发商对车位的利益需求是否也属于业主需求范畴，其他业主的权利受侵害如何救济？
（二）《物权法》第136条评析
《物权法》第136条规定：
“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”
该条肯定了我国建设用地使用权分层利用制度，适应日趋多元化的经济发展及日益紧张的土地资源分配需求。而在分层设立建设用地使用权时，《物权法》未对其权利所指向的地表、地上或地下的横向、纵向使用范围进行限制，也未对各分层建设用地使用权人的权利义务等问题明确规定。由于建设用地使用权分层利用制度本身的复杂性，加之该条文过于原则且缺乏更为详细的操作指引，给法官、登记机构在实践操作中带来很多困难。
在地下停车位（库）办理产权登记时即面临地下停车位（库）如何分摊土地面积的问题。土地分摊办法有比例分摊法、地下从属法及分层设权法三种，而目前尚未统一的法律法规对这三种土地分摊方法如何运用提供法律依据。但已有地方政府通过行政规章的形式对土地分摊原则予以规定，如《深圳市地下空间开发利用暂行办法》为比例分摊法和分层设权法提供了法律依据，有利于地下停车位（库）产权办理。该办法第26条规定，与地表建（构）筑物、附着物连为一体的地下的建（构）筑物、附着物，其土地权利确定为地表建设用地使用权，初始登记时与地表建（构）筑物、附着物共同登记，即采用比例分摊法；不能与地表建筑物连为一体，独立开发建设的地下的建（构）筑物、附着物，其土地权利确定为地下建设用地使用权，初始登记时独立登记，即采用分层设权法。然而，我国大部分地区未出台相应操作细则，使得建设用地使用权分层利用制度落地实施困难。
处置地下停车位（库）的相关问题
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（一）关于《物权法》74条的理解与适用
《物权法》第74条是处置地下停车位（库）的基础性法律条文，但过于原则性，且各地配套政策不一，容易引发权属争议。为更好发挥《物权法》定纷止争效果，保持法律体系文件概念运用的一致性，促进开发商投资积极性及保障业主的合法利益，笔者认为可从以下几方面对该条文作出理解与适用：
1.约定产权归属的范围
笔者认为，该条所指“规划”针对的是符合强制性要求的配建车位、开发商超出强制性要求配建的车位（库），其中包含人防工程性质车位（库）。理由如下：
首先，有利于保持法律规定与规范、标准概念运用的一致性。建筑设计规范中的“规划”车位（库）包含人防车位（库），在各地车位（库）强制性配建要求中，人防车位（库）的数量计入强制性车位（库）配比数量中。报规通过的建设工程规划总平图即符合“规划”要求，而总平图上标注的车位（库）即包含强制性要求配建的车位（库）、开发商超出强制性要求数量配建的车位（库），其中涵括人防车位（库）。
其次，意思自治为主、行政干预为辅的原则符合私法领域法治理念。《物权法》74条并未区分人防车位（库）及非人防车位（库），也未区分强制性要求的配建车位及超出强制性要求配建的车位，且在建设用地分层使用权制度已确立的背景下，面积分摊说、成本分摊说将逐渐失去理论基础，法律未规定的，应首先遵循“谁投资、谁受益”的原则。
最后，有利于解决社会实际问题，减少交易的法律风险，促进经济发展。目前我国大部分地区不允许人防车位（库）自由转让，而地下室修建成本非常高，除非强制性要求，开发商一般不愿意修建地下室，因此开发商出于回笼资金等因素考虑，一般会选择与业主签订车位（库）使用权转让协议、租赁协议。而车位（库）使用权转让协议的期限一般与土地使用权期限一致，其虽名为使用权转让，但实为所有权转让，该种情况与出售有产权车位的区别仅在于，业主不能取得车位（库）产权证及受战时征用车位的条款限制。因人防车位（库）权属存在争议，后期很可能引发合同效力或合同履行能力方面的纠纷。即便未认定为转让所有权合同，但认定为租赁合同的可能性也较大，而《合同法》规定租赁期限不超过20年，则超过法定期间，双方的权力义务又将处于真空状态。既然法律已明确规定人防工程的投资者享有收益权，只在特定情况下限制其使用，而规定人防车位（库）可以以出售、出租等方式处分，并在合同中对权利受让人进行相应权利使用限制，也与立法目的不违背。目前我国上海已正式承认人防车位（库）可以出售、出租，并予以办理权属证书。
2.“首先满足业主需求”的实操性问题
各地出台的按户数和面积配建一定数量的停车位（库）的规定保障的是业主需求的最低标准，如果开发商任意将车位（库）转让或出租给第三人使用，或者通过先卖房后卖车位（库）的方式后期提高车位（库）售价，则很可能影响小区业主的生活品质，损害小区业主的合法权益。借鉴上海、深圳、成都等地的车位销售规定，实践中可以通过以下措施，优先保证业主的需求：
（1）地下停车位（库）与商品房同步销售。即商品房预售许可证必须与停车位（库）预售许可证同时办理。该措施可保障业主在购买房屋的同时对车位（库）价格也享有知情权，可在购买商品房的同时购买停车位（库），防止开发商捂盘，后期抬高车位售价损害业主权益。
（2）限制地下停车位（库）的权利受让对象。一方面针对开发商，地下停车位（库）只能销售给小区业主，在优先满足小区业主车位需求情况下，才可将富余车位租赁给非小区业主。另一方面针对已购地下车位（库）的权利人，在转让商品房屋时，地下车位（库）应一并转让。需分别或单独转让的，应转让给该小区的业主或承租人；需出租的，应优先满足承租人的需要。
（3）禁止改变地下停车位（库）使用性质。针对未售车位（库），禁止开发商改变地下停车位（库）使用性质，保证业主的停车需求。
3.业主共有的范围
根据《物权法》第74条及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第6条，业主共有的车位是，建筑区划内在规划用于停放汽车的车位之外，占用业主共有道路或其他场地增设的车位。根据前述对“规划”范畴的分析，业主共有的车位为在报批通过的建设工程规划总平图之外新增的车位（库），包括不符合总平图规划位置或超出规划数量的车位（库）。
（二）完善建设用地分层设权制度
19世纪末２０世纪初，随着“土地所有权有限性原则”的提出，“空间使用权”这一概念也随之出现，之后美国逐步确立了土地所有权人拥有该土地之上、下的部分，而且可以将地表之上、下一部分或全部进行出租、转让。（注释6）我国台湾地区，为解决快速推进的城市化进程需求与有限的土地资源之间的矛盾，政府首先在运输方面规定，因运输工程需要占用地下空间的，应采用对土地所有人、占有人、使用人损害最小的方法，并支付相应的对价。这是我国台湾地区关于地下空间使用权的重要立法。（注释7）我国《物权法》136条也为适用快速发展的经济、社会需求，为建设用地分层设权制度提供了理论依据，建设用地分上、地表、地下设权已成为大势所趋，但尚未统一的操作细则。而地方行政规章逐步进行了立法试探，如深圳出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，为地下停车位（库）取得建设用地分层使用权提供了依据。若立法对各分层建设用地使用权人的权利义务等问题予以明晰，必将进一步推动建设用地分层设权制度的发展，更好保护多层使用权人的合法权益。
（三）统一不动产权登记制度
台湾著名的王泽鉴教授认为：“鉴于停车位之重要，若能于立法上规定其具备一定条件时，停车空间得为区分所有之标的，并在登记制度上予以配合，对于解决层次不穷的纠纷，必有助益。”（注释8）统一不动产登记制度可谓建设用地分层设权制度的落地实施保障。我国各地关于人防车位（库）产权登记制度方面存在较大差异。目前我国大部分地区对于人防车位（库）均不予办理分户产权，但少部分地方有突破性规定，如《上海市民防工程建设和使用管理办法》第20条规定,民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权；《上海市不动产登记技术规定》（沪规土资籍﹝2016﹞760号）确立了人防车位（库）可以出售、出租，并办理不动产登记；在登记方面还规定，需在不动产登记簿和不动产权证书的附记栏内注明“地下建筑物的建设用地使用权范围为该地下建（构）筑物外围实际所及的地下空间范围”；注明“民防工程”，并记载其平时用途。若各地能以行政规章的形式或直接上升为法律形式统一不动产登记制度，以权利登记的形式明确地下停车位（库）的权属将更具定纷止争之效果。
结语
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确定地下停车位（库）权属的过程中需平衡好国家、开发商、小区业主的利益。既要积极响应国家人防工程建设的政策要求，又要激发开发商修建地下停车（库）的热情，还要保障小区业主的生活需求。私法领域中奉行的基本原理是意思自治，但在商品房销售过程中，开发商可能处于优势地位，而业主可能处于相对弱势地位，为调整双方利益，有必要适度引入行政干预，但必须把握好“度”，否则将破坏市场规则，违反美好的初衷。针对目前立法的缺陷，在正确理解适用现行法律规定之外，各地仍需根据社会需求完善相关制度，推动滞后于经济发展的法律变革。
注释：
1 王利明、尹飞、程啸：《中国物权法教程》，人民法院出版社，2007版，第227页。
2 戴忠喜：《会议美国法中住宅小区车库及停车位、会所、绿地归属》，《中国房地产》2005年第11期。
3 孙重一：我国住宅小区停车位权属问题研究.[河南大学硕士学位论文 ].开封：河南大学，2010，7。
4 高圣平：《“首先满足业主需要的的规范意义》，《法学》2009年第2期。
6 魏秀玲：《中国地下空间使用权法律问题研究》，厦门大学出版社，2011年版。
7 陈祥健：《关于空间权的性质与立法体系的探讨》，《中国法学》2002年第5期。
9 王泽鉴：《民法物权》，中国政法大学出版社,2001年版,第221页。
参考文献：
著作类：
[1] 王利明：《物权法研究》[M]（修订版?上卷），中国人民大学出版社，2007年版。
[2] 吕伯涛主编：《适用物权法重大疑难问题研究》[M]，人民法院出版社，2007年版。
[3] 李显冬主编：《中国物权法要义与案例释解》[M]，法律出版社，2009年版。
[4] 崔建远：《物权法》[M]，北京中国政法大学出版社，2009年版。
论文类：
[1] 雷斌：“住宅小区停车库（位）若干问题研究”[J]，载《现代物业》，2007年第8期。
[2] 高圣平：“解释论视野下的车位、车库权利归属规则——以<物权法>第74条第2款、第3款为分析对象”[J]，载《政治与法律》，2008年第10期。
[3] 高圣平：“首先满足业主需要的的规范意义”[J]，载《法学》，2009年第2期。
[4] 王利明：“论物权法中车库的归属2021年深圳龙华小产权房价及相关法律问题”[J]，载《现代法学》，第28卷第5期。
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