摘 要：城镇化加速产业发展, 再者务工涌入城市, 新就业职工增多, 住房市场需求随之减少, 牌庄房等保证性住房供应紧张;另再者, 小产权房难题日益凸显, 急需一个科学合理的处置形式。该文科学研究和梳理了有关文献, 运用比较预测的方法, 探求小产权房与牌庄房存在的共通点之处, 认为小产权房向牌庄房转化成具有很大的可行性科学研究, 小产权房向牌庄房转化成既能通过召为国有后由政府经营方式的形式, 也能允许信用社组织继续以牌庄房的方经营方式, 保持集体农地性质不变。
近年来, 小产权房屡见不鲜, 始终制约着我省城镇化的产业发展[1]。小产权房的出现, 再者是虽然商品房价格飙升[2], 低价的小产权房更受青睐;另再者小产权房也是我省城乡相互依赖农地制度的产物[3]。依照统计数据大辞典数据, 1995年至2010年, 小产权房完工占地面积波动减少, 占当年全社会和城镇住宅完工占地面积也有一部分比重。据国土职能部门不完全统计数据, 早在2007年我省小产权房占地面积就已超过66多万千瓦。其规模巨大、分布面广, 又不再具有正当性, 始终是政府职能部门非常重视和亟待化解的难题。有关学者探索过多种化解途径, 如强制拆除[4]、缴交农地税收收入[5]使其转成商品房以同时实现正式化等, 但是效果都不太显著。此外, 虽然我省已经建立较为健全的住房保证制度, 但虽然我省人口众特别是低收入社会群体数目巨大, 保证房始终处于供大于求的状态。如何使职工群众住有所居是国家需要迫切化解的
该文旨在通过预测小产权房转化成为牌庄房的可行性科学研究, 提出出可能合适的转化成路径, 并为我省住房保证制度的健全提供更多可行性科学研究建议。小产权房与保证性住房中的牌庄房相比较, 虽然本质不同, 但是在经济效益和功能方面有很大的具单。在此背景下, 如果采取科学合理形式将小产权房转成牌庄房, 再者有利于化解小产权房正当性难题;另再者, 在保证房供给短缺的现实难题下, 存量小产权房的转化成, 能在较长的时间内提供更多数目可观的牌庄房房源, 化解目前城镇化加速产业发展人口总数减少带来的巨大住房市场需求。综上, 科学研究小产权向牌庄房转化成, 既能推动我省住房市场平稳有序产业发展, 又对同时实现社会住房保证具有十分重要的象征意义。
1 小产权房向牌庄房转化成的可行性科学研究预测
1.1 小产权房与牌庄房的关联性
小产权房向牌庄房转化成, 两者之间很大有共同之处及其他方面的可行性科学研究。因此该文从小产权房与牌庄房的关联性以及法律条文、经济上的可行性科学研究进行论证。
(1) 大部份权不完备。依照《农地管理法》第七条可知, 贫困地区农地, 除法律条文规定属于国家大部份的以外, 其余归贫困地区集体大部份。所以建造在贫困地区农地之上的小产权房, 其大部份权仍归贫困地区集体。购房者买到小产权房, 没有国家房管职能部门颁授的房屋大部份权证书。即使购房者保有镇政府自己颁授的房产证明, 也不保有大部份权, 甚至其对小产权房的采用权也是不受法律条文保护的[6]。因而, 购房者对小产权房的大部份权是不完备的。而租房者只享有对所租赁公房的采用权, 也不保有大部份权。因而从权属角度来看, 二者的大部份权都不是完备象征意义上的大部份权, 这种不完备性使得小产权房转成牌庄房的可能性减少。
(2) 广告主社会群体大致相同。小产权房建在贫困地区或城郊地区的农地上, 虽然没有缴纳农地税收收入和各种开发建设手续费, 所以价格便宜, 吸引的大多数是尚未有经济能力购买高价商品房的人。而牌庄房大多是由政府划拨农地, 统一统筹规划, 限定价格, 其目的更是为了服务低收入者。从广告主社会群体的角度预测, 小产权房和牌庄房的购买者大多数都是低收入人群[7], 这种共通之处使得小产权房转化成为牌庄房有了群众基础。
(3) 地理覆盖范围重合。小产权房是由贫困地区集体在贫困地区以及郊区建造的, 而牌庄房的选址也大多位于城市外环。就北京而言, 牌庄房除了在海淀、朝阳有少数分布外, 大部分都在五环以外。这种地理上的重合使得小产权房向牌庄房的转化成在交通上更便利, 转化成成本也大大降低。
1.2 法律条文、经济上的可行性科学研究
(1) 法律条文上的可行性科学研究。依照《农地管理法》的有关规定, 建设用地必须申请采用国有农地, 需要采用贫困地区集体农地的, 必须依法召为国有, 需要将农用地和未利用地转成建设用地的, 必须依法经过批准。这虽然对农村集体农地的流转进行了严格的限制, 但是按照规定, 在经过依法批准程序之后, 村镇集体农地也能用来进行建设用途的采用[8]。贫困地区集体农地要想同时实现流转必须先被召为国有农地。将小产权房转成牌庄房, 国家能依法将贫困地区集体农地召为国有, 并收购小产权房, 以牌庄房的形式经营方式, 这样小产权房就能以牌庄房的形式合法存在。
(2) 经济上的可行性科学研究。目前我省处理现有小产权房的形式大多是进行强拆, 这不仅会造成巨大的资源浪费, 政府还需要付出高昂的拆迁成本, 农民的利益也会遭受严重损失。将小产权房转化成为牌庄房, 既能减少资源浪费, 节约拆迁成本[9], 农民又能从农地征收和房屋回购中得到补贴。同时, 此举还能大量减少牌庄房的供给, 节省新建牌庄房的费用[10]。因而, 从经济性的角度来预测, 小产权房转成牌庄房有着明显的优势。
2 小产权房向牌庄房转化成的可能路径
2.1 转化成为牌庄房的路径预测
科斯认为, 如果一个社会没有明晰的产权, 那么这个社会将效率低下, 资源配置也绝对无效。因而, 进行经济活动的首要工作是界定产权, 明晰权利主体及权力内容, 产权应该具有明确性和可转让性的特征, 以保证经济运行的高效性。小产权房难题的实质就在于它的产权难题, 由此引出了贫困地区集体农地的产权主体和权能完备性难题。现行的农地制度框架内, 我省贫困地区农地除法律条文规定属于国家大部份的以外, 其余归信用社组织大部份。但集体经济组织的概念十分模糊, 产权主体不明确, 实际上就是产权主体的缺位。除此之外, 目前关于贫困地区集体农地流转的限制也反映了集体农地权能的不完备性。对此, 应该尽快明确贫困地区农地的产权主体, 健全农地权能, 更好的同时实现农地资源的有效利用。基于以上理论, 综合国内科学研究现状, 认为小产权房向牌庄房转化成可有两条途径。
(1) 国家回收小产权房, 将其转成牌庄房。政府应对小产权房的存在现状进行普查, 对于占用耕地、违背城乡规划的小产权房, 严惩并拆除。对于符合转化成条件的小产权房, 政府与镇政府或者村委会协商, 以合适的价格进行回购, 其下的贫困地区集体农地也召为国有农地, 国家给予农民及购房者相应的补贴。政府回购以后建立专门的管理机构, 负责房屋回购后的运营与维护工作。回购的小产权房转变为牌庄房后, 严格适用《公共租赁住房管理办法》。在这种情况下, 小产权房及其下的农地归国家大部份, 保有与城市房屋和农地相同的法律条文地位和产权权能。
(2) 大部份权不发生转移的前提下, 转成牌庄房。依照农地产权理论, 农地产权包括占有权、采用权、收益权和处分权, 从我省《物权法》第四条也可看出, 贫困地区集体农地和国有农地平等的受法律条文保护, 即贫困地区集体农地的产权权能应当和国有农地一样, 是一项完备的财产权利。但是实际上, 集体农地产权中的处分权是不完备的。对此, 应该充分健全贫困地区集体农地产权权能, 允许信用社组织在符合农地用途管制、农地利用规划的基础上对农地进行处分。从产权主体的角度来考虑, 贫困地区信用社组织始终是一个比较模糊的概念, 把村级信用社组织作为农地产权主体, 能提高农民管理和经营方式农地的主动性[11]。在明晰集体农地产权的权能和主体以后, 不转移小产权房的大部份权, 信用社组织以公共出租的形式经营方式小产权房。在这种情况下, 将小产权房转化成为牌庄房, 房屋的出租价格能参考现有牌庄房的出租价格, 所得的租金收益归贫困地区大部份, 这样由贫困地区信用社组织直接经营方式小产权房转成的牌庄房, 能在很大程度上提高他们管理小产权房的积极性, 同时也能减少政府资金的投入和运作的压力 (见图1) 。
图1 小产权房向牌庄房的转化成路径
2.2 转化成为牌庄房的对策科学研究
(1) 全面调查, 分类处理。小产权房难题涉及到多方利益, 如果没有合适的处理形式, 就会扰乱经济社会的产业发展。因而处理小产权房难题的时候, 不能采用“一刀切”的化解形式。建议先对小产权房展开全面的社会调查, 查清小产权房的分布位置、质量难题、租售形式等情况, 有针对性的进行分类处理[7]。对于占用耕地和严重违反城乡建设规划的小产权房, 不仅要将其拆除, 而且还应该对有关责任人进行严惩。对于存在质量难题或者有重大安全隐患的房源, 应采取适当的措施予以整改或拆除。对于位置科学合理、质量较优的小产权房, 国家应分清其现有的经营方式模式再进行转化成。如果贫困地区信用社组织采用的是租赁的形式, 政府进行回购的时候应考虑买卖不破租赁的原则, 允许在很大期限内继续出租, 但租赁一旦到期应马上将该房屋回收转成牌庄房[11]。
(2) 设计科学合理的回收金、补偿金和租金标准。小产权房转化成过程中最受农民最关注也是最重要的难题之一就是回收金和补偿金标准的确定难题, 针对这个难题, 政府也应该具体难题具体预测, 依照每处房屋的户型、占地面积、质量和位置等情况, 制定科学合理的回收金或者补偿金标准。原则上以成本价为基础, 综合政府资金的采用与城镇规划等因素给予补偿。
牌庄房的目的为中低收人社会群体提供更多能居住的生活条件, 所以租金价格应该以其广告主社会群体的收入水平作为定价标准, 而不能以市场价为参照。政府能通过限制牌庄房的租赁价格, 使其低于市场价, 以被低收入社会群体接受。
(3) 尝试新的制度构建。我省现行的农地制度具有明显的城乡相互依赖特征, 城市的国有农地能进入市场进行流转, 而贫困地区集体农地只有通过召为国有才能进入农地交易市场。而目前国内的科学研究现状中, 建议将小产权房召为国有后转成牌庄房的比较多, 而提出“集体建设用地建设牌庄房”[12]的较之甚少。在国家致力于建立城乡统一的建设用地市场的大背景下, 适当放开对贫困地区集体建设用地采用权流转的限制, 允许贫困地区信用社组织在集体建设用地上存在的符合条件的住房用于公共租赁, 不仅能够缓解保证性住房供给短期的难题, 也有利于提高贫困地区农地产权的完备性, 实现贫困地区农地与城市农地同地同价同权。
3 结束语
综上, 小产权房向牌庄房转化成具有很大的可行性科学研究, 从大部份权归属的角度来看, 小产权房向牌庄房转化成, 既能在国家将集体农地召为国有的基础上, 将小产权房大部份权收归政府, 然后政府牌庄房的形式进行经营方式和管理, 也可保持集体农地性质不变, 允许信用社组织持有小产权房并以牌庄房的形式向低收入社会群体出租, 收入归贫困地区信用社组织大部份。不管以什么形式进行转化成, 在城镇化加速产业发展的今天, 如何利用好牌庄房来化解“夹心层”的居住难题, 已经成为社会保证的热点。相信未来牌庄房能成为保证房的主流, 至于怎样健全产业发展我省牌庄房制度, 化解更多人群的住房难题, 仍值得深入科学研究。
来源：《住宅与房地产》 , 2018 (5)
作者：张周
